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MELHORAR A QUALIDADE E PROMOVER A IMPARCIALIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Esta troca de experiências com colegas da mesma área, pelo facto de decorrer em vésperas da minha aposentação, tem um significado especial para mim. Gostaria de aproveitar esta oportunidade para falar um pouco sobre o meu trabalho e sobre as funções e o papel do Gabinete do Ombudsman (Office of The Ombudman) que represento. Ao nosso Gabinete compete essencialmente investigar, tratar e resolver casos de insatisfação e problemas com origem em má administração dos serviços públicos. Nos termos da “The Ombudsman Ordinance”, todos os órgãos do Governo e 19 instituições públicas de Hong Kong (exceptuando a Polícia, a Polícia Auxiliar e o ICAC) estão sujeitos à jurisdição do Ombudsman. A partir de 1996, aceitamos igualmente queixas de alegada violação do “Code on Acess to Informação” praticadas pela Administração (incluindo a Polícia, a Polícia Auxiliar e o ICAC), documento esse que é um instrumento administrativo, em vez de um diploma legal. O Ombudsman pode ainda, desde 1994, investigar, por iniciativa própria, actos administrativos do Governo objecto de muita atenção dos cidadãos, mesmo que nenhuma queixa tenha sido apresentada. As investigações do Gabinete regem-se pela justiça e pela objectividade e têm por fim melhorar a actividade administrativa dos órgãos do Governo e das instituições públicas. O que é “má administração”? Nos termos da lei, trata-se de administração ineficiente, 1. Conduta irrazoável, incluindo atraso, descortesia e falta de consideração pelo 2. Abuso de poder ou competência, incluindo qualquer acto irrazoável, injusto, opressivo, impropriamente discriminatório, ou com origem em erro jurídico ou 3. Procedimentos irrazoáveis, injustos, opressivos ou impropriamente discriminatórios. Todos os actos acima referidos estão abrangidos pela esfera da investigação do Gabinete. Será que isto quer dizer que o Ombudsman pode investigar todos os casos de má administração? A resposta é negativa. Tendo presentes as restrições impostas pela lei, não - A queixa for anónima ou apresentada por pessoa impossível de ser localizada ou identificada (podendo, no entanto, o Ombudsman decidir-se pelo acompanhamento); - A queixa não for apresentada pela própria vítima de injustiça ou pela pessoa colectiva - O assunto visado na queixa tiver sido do conhecimento do queixoso por mais de dois - Haver ou tiver havido os seguintes meios para sanar o problema: intentar uma acção, junto do Tribunal, que não seja para reapreciação judicial, ou junto de um Tribunal Especializado criado por qualquer regulamento ou com base em qualquer regulamento (excluído sempre o caso de reapreciação judicial). Há queixas que o Ombudsman nunca aceita, por se tratar de: - Actos relacionados com a segurança, defesa ou relações internacionais, incluindo as com qualquer organização internacional (matérias que nem o Governo da RAEHK tem o - Procedimentos judiciais em matéria civil ou penal (para evitar a sobreposição de - Actos de investigação e acusação criminais praticados pelo ICAC e pela Polícia; - Matérias de gestão pessoal do Governo (nomeação, exoneração, condições de serviço, remunerações, disciplina, pensões de aposentação e de desvinculação, etc.); - Contratos concessionados e outros actos comerciais do Governo (podendo, a este respeito, o Ombudsman estudar regimes jurídicos, a menos que seja uma queixa contra - Actos praticados pessoalmente pelo Chefe do Executivo (o que, na minha opinião pessoal, tem origem na tradição ligada à Coroa, existente antes da transição, sucedendo agora os “actos do Chefe do Executivo” aos “actos da Rainha”). Então, quais os poderes do Ombudsman no exercício das suas funções? Nos termos da “Ordinance”, o Ombudsman tem todo o poder, ou pode fazer uso do seu poder discricionário, para decidir sobre a forma como exerce as suas funções. Exemplificando, o Ombudsman pode determinar se uma queixa foi adequadamente apresentada e decidir-se pela realização, continuação ou suspensão de uma investigação. Como foi referido, a partir de 1994, pode realizar investigações por iniciativa própria, mesmo sem ter recebido nenhuma queixa. No caso de o queixoso desejar retirar a sua queixa objecto de uma investigação em curso – o que é permitido –, o Ombudsman pode levar por diante a investigação, sem suspendê-la em razão da retirada. No decorrer da investigação, o Ombudsman pode decidir-se pela forma e pelos procedimentos da investigação, assim como convocar qualquer pessoa. Esta não tem necessariamente que ser o queixoso ou uma entidade, desde que, no entender do Ombudsman, possa fornecer informações úteis. A qualquer pessoa pode ser exigida a prestação de informações, provas e depoimentos. Pode igualmente exigir-se a prestação de juramento: quem prestar juramento falso incorre em responsabilidade penal. O Ombudsman tem ainda o direito de entrar em qualquer serviço público e qualquer das 19 instituições públicas sob a sua jurisdição, para consulta de documentos ou para Apresentar uma queixa é um acto a “custo zero”, o que também deve acontecer em Macau. Qualquer pessoa pode apresentar a sua queixa. Há muitas vias para a apresentação de uma queixa: pode ser uma queixa apresentada pessoalmente e pode ser uma queixa escrita (usando o formulário sem pagamento do custo postal ou por carta, fax ou e-mail). A apresentação de queixa por e-mail é admitida desde 2001, mas esta via não é usada pelo Gabinete para dar resposta ao queixoso. O grande cuidado aí demonstrado explica-se pela cláusula de sigilo constante da “Ordinance”. O Ombudsman ou qualquer funcionário do Gabinete é penalmente responsabilizado quando revelar informações de que tome conhecimento no exercício das suas funções. O uso do e-mail para dar resposta só acontece no caso de o queixoso ter uma “chave electrónica”, garantindo ser ele a única pessoa com acesso à mensagem. A aceitação de queixas apresentadas por via telefónica começou em 2001. Recebida uma chamada, produz-se logo um auto, com elementos aí fornecidos, que a seguir é enviado para o queixoso, para confirmação da veracidade do conteúdo. Só depois é que se procede à instrução do respectivo processo. No entanto, a via telefónica nem sempre é apropriada para o tratamento de todas as queixas. A queixa apresentada por telefone só é aceite se o assunto visado for simples – sem muitos documentos e, em princípio, não envolvendo mais do que duas entidades – e o queixoso puder relatá-lo integralmente entre 10 e 15 minutos. Não é aceite caso haja muitos documentos, sendo difícil a exposição dos fundamentos da queixa. O tratamento de qualquer caso passa primeiro por uma “pesquisa preliminar”, a cargo do grupo de pesquisa. Desde que se confirme que a queixa foi apresentada de forma apropriada e que a matéria visada cabe na competência do Ombudsman, o caso segue para o grupo investigador. Os processos instruídos, embora não sejam muito diferentes uns dos outros no que respeita ao grau do esforço desprendido, podem conhecer desfechos bem distintos. Varia muito a forma de encerramento dos processos, a saber: - Nalgumas queixas, o assunto constante é simples e prende-se com o trabalho de primeira linha do serviço público visado. Neste caso, mediante acordo do queixoso, a queixa é remetida para o serviço, para que este dê ao queixoso uma resposta, com uma cópia enviada para o Gabinete, para se verificar se a resposta é satisfatória. É o que se designa por “Programa de tratamento interno de queixas”, ou seja, tratamento imediato e simples. Muitas vezes, em casos simples como aquele, o serviço também se apercebe de ter cometido erro e procede imediatamente à correcção, sendo desnecessário o - Muitas vezes, antes de uma queixa ser apresentada ao Gabinete, houve já troca de acusações entre o cidadão queixoso e o serviço visado. Numa altura em que ambas as partes se incompatibilizaram, não faz sentido remeter a queixa para este último. Em situações como esta, exigimos ao serviço o fornecimento de informações e, depois, damos uma resposta ao queixoso. Isto é também um tratamento simples, a que chamamos “fornecimento de apoio/prestação de esclarecimentos” e que é diferente da sindicância. É sempre o preferido, desde que possível, visto que a última tem que observar os trâmites - Nalgumas circunstâncias, pode optar-se por uma solução conciliatória. Por exemplo, quando entendemos que o assunto constante da queixa não está relacionado com má administração ou visa apenas um caso leve de má administração – aqui, o que mais interessa é existir “margem de manobra” – propomos a mediação ao queixoso e ao serviço visado. Actuando como mediador pessoal nosso, procura-se uma solução - Sindicância: a lei estabelece os trâmites inerentes à sindicância. É realizada no caso de o Gabinete pretender encontrar uma solução radical, especialmente quando a queixa toque questões de princípio, envolva matérias complicadas, aponte para má administração grave, seja contra grande injustiça ou, em vez de surgir como um caso isolado, revele lacunas de - Independentemente da forma como a queixa é tratada, formulamos sempre sugestões relativamente aos erros detectados na investigação. Refira-se que o tratamento simples pode dar lugar à sindicância, sempre que se considere como grave o caso de má administração ou se verifique a indisponibilidade do serviço visado para colaborar com o Gabinete. Trata-se de um “bastão” muito forte: geralmente, nenhum serviço quer ver o início de uma sindicância, a menos que não se incomode com incómodos daí decorrentes. Acompanhar activamente o caso e procurar resolver o problema é a postura mais Nos termos da lei, ao iniciar uma sindicância, o seu objecto deve ser comunicado ao dirigente do serviço visado na queixa. Finalizada a sindicância, o projecto do relatório de investigação é entregue ao serviço para comentários, com base nos quais o Ombudsman formula as suas opiniões, antes da conclusão da versão final do relatório. Daí em diante, a aplicação das propostas do Gabinete é fiscalizada regularmente. O relatório pode ser tornado público pelo Ombudsman atendendo ao interesse público e pela via que julgar Todos os anos entre Junho e Julho, o Ombudsman deve apresentar um relatório anual da sua actividade ao Chefe do Executivo que, por seu turno, deve submetê-lo ao Legislative Council (LegCo) no prazo de um mês. Mais tarde, o Governo manda ao LegCo um ofício, dando conta, de forma geral, da aplicação das propostas do Ombudsman – prática seguida desde sempre, embora a lei não a imponha. Durante o meu mandato, o Governa adopta, normalmente, entre 97% e 98% das propostas que apresentamos no decorrer do mesmo ano, sendo de 95% a mais baixa percentagem registada. De entre as propostas não implementadas, terá havido algumas respeitantes à revisão legislativa e algumas ligadas a arranjos financeiros. Às vezes, a falta de recursos inviabiliza a aplicação de algumas propostas no ano da sua apresentação, o que é compreensível. A partir de 1994, o Gabinete pôde empreender investigações por iniciativa própria, tendo por objectivo identificar lacunas e deficiências de regimes e contribuir para a cura radical de aspectos problemáticos da governação. Este tipo de investigação é realizado quando o caso envolva interesse público relevante, seja de relevância geral, possa causar injustiças aos cidadãos de um determinado estrato social ou, acima de tudo, vise uma matéria que não convém tornar-se objecto de processo judicial. São, na verdade, critérios estabelecidos por mim. Estruturas e funções sobrepostas não só enfadam os serviços e instituições públicas, como também comprometem o bom uso dos recursos públicos, que são limitados. É por esta razão que não intervimos nos casos que estão a ser acompanhados pelo LegCo, como o de Lehman Brothers. Após o fim de uma investigação, formulamos no relatório opiniões fundamentadas. Podemos também apresentar sugestões de correcção sem força jurídica vinculativa. Tal como foi referido, recebido o relatório anual do Ombudsman, o Chefe do Executivo deve apresentar um relatório ao LegCo. Do mesmo modo, no caso de considerar que as sugestões não foram postas em prática pela entidade interessada, o Ombudsman pode apresentar um relatório ao Chefe do Executivo e este deve comunicar a situação ao LegCo no prazo de um mês. A verdade é que, no decorrer de quase uma década do meu exercício de funções, nunca houve necessidade de recurso a esta via: as nossas sugestões Apesar de ser um órgão supervisor, o Ombudsman também está sujeito à fiscalização pública. Todos os anos, deve apresentar um relatório de contas, a par do relatório anual de actividades. O mais importante é garantir a independência do Ombudsman, sem a qual a sua credibilidade fica abalada. Claro que, no cumprimento das suas atribuições, o Ombudsman deve dar prova da sua independência. Vejamos agora as normas jurídicas que garantem esta independência. De acordo com a lei, o Ombudsman não é empregado ou agente do Governo; o seu mandato é de cinco anos, sendo renovável; não pode ser exonerado, salvo por razões especiais (no caso de demonstrar ser incapaz de exercer as suas funções ou de actuar de forma inapropriada, é exonerado pelo Chefe do Executivo mediante deliberação do LegCo). O Ombudsman é a única pessoa que tem o poder de decidir sobre a forma como assegura a aplicação do “Ordinance” e nem o Chefe do Executivo pode dar instruções neste sentido. Mesmo que um cidadão apresente a sua queixa contra uma decisão do Ombudsman ao Chefe do Executivo, este nem precisa de pensar, pois a resposta já existe: “O Ombudsman actua com independência. Remeteremos a sua carta ao Ombudsman, mas não interferiremos no exercício de funções do A lei deixa igualmente claro que o Ombudsman ou qualquer agente do Gabinete, actuando com boa fé no exercício dos seus poderes, não tem que responder civilmente. É uma garantia muito importante e que dissipa as preocupações do nosso pessoal. Isto porque não é de excluir a possibilidade de as opiniões do Ombudsman, muitas vezes críticas, serem olhadas como calúnias por quem, subsequentemente, resolver intentar uma acção civil. O cenário é muito incómodo, mesmo que do nosso lado não haja nenhuma A partir de 2001, o Ombudsman passou a gozar de plena autonomia na sua gestão financeira, em resultado da sua “separação” institucional da estrutura administrativa da região. O mais importante é a autonomia financeira. O Governo atribui-nos uma dotação, numa única prestação e num total variável de acordo com a taxa de inflação, que não pode ser reduzida. Com montantes economizados podemos criar reservas, destinadas ao nosso desenvolvimento futuro. Ao fim de tantos anos de autonomia, o montante da reserva ronda já centenas de milhões, o que, para uma entidade pública, representa uma O Ombudsman não funciona para expor as cicatrizes dos serviços públicos. Está ao serviço do Governo como um termómetro que mostra directamente o grau de satisfação da população relativamente ao funcionamento dos serviços públicos e ao seu cumprimento de funções. A nossa investigação leva-os a aperfeiçoar o seu funcionamento e a produzir orientações mais claras. É, às vezes, um catalizador de coordenação entre serviços. Resolver com maior eficiência os casos motivo de insatisfação de cidadãos com serviços públicos, apaziguando ressentimentos na sociedade, também contribuirá para a concretização do princípio de um “governo orientado para o serviço público”. O nosso tratamento de queixas facilita aos serviços o conhecimento das imperfeições do seu pessoal no desempenho de funções, como uma “luz” que guie os seus quadros dirigentes No tocante ao relacionamento com os serviços e instituições públicos, o Ombudsman é um comentador independente e actua como se fosse o árbitro de um jogo de futebol, que não disputa, ele próprio, no campo. Pronuncia-se sempre que detecte irregularidade. Deve, a meu ver, manter-se neutro e imparcial. Deve estar ao lado do serviço que não tiver cometido nenhum erro e, no caso contrário, indicar-lhe o erro, exigindo correcção. Se não, o papel do Ombudsman peca pela promiscuidade. Considero ser de importância primordial, e também o exijo aos meus colaboradores, que, em qualquer relatório, a posição venha apresentada com uma fundamentação bem clara. À luz da cláusula de sigilo constante da “Ordinance”, não se podem comentar com terceiros matérias objecto de investigação. Em boa verdade, mesmo que alguém distorça factos na minha frente, não posso eu censurá-lo face a face, sob pena de incorrer em responsabilidade penal. O que eu faço é, no ofício endereçado ao queixoso, explicar claramente a minha posição e os princípios e fundamentos que a sustentam. E quem, seja os media seja qualquer terceiro, tiver acesso ao ofício, sabe logo distinguir o verdadeiro do falso e fica esclarecido sobre a posição do Ombudsman. Há ainda a referir a minha obstinação em evitar adjectivação, na medida do possível, nos nossos ofícios e relatórios. As senhoras e os senhores hoje presentes podem ter lido em jornais coisas como “o Ombudsman lança ataques violentos” ou “críticas impiedosas” a um serviço. Desenganem-se, pois expressões exaltantes como aquelas nunca saem da boca do Ombudsman. Todos os serviços sabem muito bem que intervenho sempre com base na verdade objectiva. E sabem muito bem se exagero em conclusões da investigação e se sou comedida na minha atitude, preferindo fazer-me subentender. Uma vez fui questionada pela imprensa sobre se os dirigentes dos serviços e instituições públicos tendem a distanciar-se de mim. Ora, isto nunca aconteceu nos dez anos decorridos desde que tomei posse. Talvez porque sou uma pessoa um pouco “descarada”! Na realidade, detectadas deficiências do serviço no decorrer da investigação, comunico, por meio informal, o facto ao seu dirigente. Assim, o objectivo por que realizamos a investigação – que é o de impedir que o serviço vá mais longe – é logo percebido. Eles até preferem que adoptemos essa iniciativa, dado que o atraso na correcção pode significar insanabilidade. Muitas vezes, é impossível que um erro ou uma falha ocorrida na linha da frente chegue imediatamente ao conhecimento do quadro dirigente do serviço, que tem uma carga de trabalho muito pesada. A investigação do Gabinete torna possível a identificação em tempo útil dos problemas existentes, facilitando ao serviço a tomada, sem demora, de medidas na área da gestão. Importa salientar que embora apresentar queixa seja a custo zero para os cidadãos, não é permitido “inventar factos”: quem enganar o Ombudsman tem que responder penalmente. Contudo, este tipo de casos é muito raro. É nossa responsabilidade repor a justiça, expondo a verdade, quando o serviço ou o seu funcionário for acusado numa queixa infundada. Tenho ouvido comentários positivos por parte dos serviços públicos, achando que a nossa intervenção ajuda os seus dirigentes a identificar as deficiências e cria oportunidades de Digo frequentemente aos meus colaboradores que devemos agir com base na verdade e na razão. É, de resto, um princípio que defendo na investigação e que tem sido sempre compreendido e aceite pelos serviços. A meu ver, o Gabinete do Ombudsman pode ser um parceiro na promoção da melhoria da administração pública.

Source: http://www.ccac.org.mo/pt/publication/download/article/200905_tai_pt.pdf